CCER重启有望，我们做好了哪些准备？

《法治周末》记者　杨代媛

(资料图)

近日，在中关村论坛林草碳汇创新国际论坛上，全国人大环资委委员、生态环境部气候司司长李高表示，目前正在抓紧启动全国统一的温室气体自愿减排交易系统各项工作，争取于今年内重启CCER（国家核证自愿减排量）。

CCER指对我国境内由可再生能源项目、节能项目、提高效能项目、林业碳汇项目、甲烷等温室气体利用项目、二氧化碳回收利用项目等对温室气体减排产生贡献的项目进行量化核证。经核证后的减排量可以用于在地方碳市场或者全国碳市场进行交易。

李高表示，目前正在抓紧推动启动全国统一的温室气体自愿减排交易各项工作，出台自愿减排交易管理办法和配套制度规范。将继续支持林业碳汇等项目的核定自愿排放量进入全国碳交易市场参与交易，进行配额的清缴抵消，更好发挥市场作用和碳定价功能。

我国CCER从2015年启动签发，两年后发改委暂停签发至今，每年重启的呼声都很大，随着国内碳交易市场的逐步发展，CCER重启的信号逐步明朗。

CCER的前世今生

2012年6月，国家发改委印发施行《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》；10月，印发《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》。而这两份文件，建立了CCER交易机制，确定了CCER项目工作流程，确保所交易的减排量真实可靠，同时明确了CCER项目审定与核证机构的备案要求、工作程序和报告格式，促进审定与核证结果的客观、公正。

2015年1月，国家发改委上线自愿减排交易信息平台，国家对CCER交易采取备案管理，通过国家自愿减排交易信息平台进行审定、注册、签发的公示，签发后的CCER即可进入交易所进行交易。

2017年3月，国家发改委发布了“暂缓受理”的公告，公告称由于在《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）施行过程中存在温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题，暂缓受理温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请，待《暂行办法》修订完成并发布后，将依据新办法受理相关申请，从而进一步完善和规范温室气体自愿减排交易，促进绿色低碳发展。

2018年5月，国家自愿减排交易注册登记系统恢复运行。CCER交易备案申请并未影响已经备案的CCER参与交易，但增量项目备案申请一直停滞。

今年伊始，就有诸多信号表明了CCER重启在望——今年2月，在第二届中国数字碳中和高峰论坛上，生态环境部应对气候变化司司长李高发表主旨演讲时透露，要积极构建统一规范的碳排放统计核算体系，尽快启动全国温室气体自愿减排交易市场，稳步推进市场基础设施建设。

同时，面向全球的“国家级绿色交易所”完成了启动仪式，全国统一的CCER注册登记和交易系统已开发完成，均待接受主管部门的验收。

3月，生态环境部发布《

为重启CCER做准备

早在2022年10月，生态环境部召开例行新闻发布会时，李高就曾公开介绍，将从三个方面来加快推进全国统一的自愿减排交易市场建设：一是做好顶层制度设计，组织修订《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》；二是开展配套制度规范的修订，以及技术规范研究等；三是组织开展注册登记系统和交易系统建设，为市场稳定启动和运行搭建可靠的公共基础设施。

去年11月，北京市发展改革委提出将高水平建设北京绿色交易所，承建全国自愿减排（CCER）交易中心。今年1月，河北省人民政府提出，积极组建中国雄安绿色交易所，推动北京与雄安联合争取设立国家级CCER交易市场。

目前，我国已经建立了国家温室气体自愿减排交易注册登记管理机构和注册登记系统，与9个地方碳交易市场交易系统连接，形成以试点履约抵销、金融投资、公益碳中和为主的9个地方CCER二级交易市场；建立了中国自愿减排交易信息平台，公开减排项目技术文件、备案方法学、备案审定和核证机构等信息，接受公众监督。

此外，生态环境部向社会公开征集的温室气体自愿减排项目方法学建议已于4月30日截止，相关企事业单位等均可提出方法学建议，常用方法学包括可再生能源发电、农业甲烷回收、固废及垃圾处理、碳汇造林等。

同时，在今年的全国两会上，李俊林代表也提出加快解决CCER机制重启存在的问题、加快出台《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）的意见。

李俊林表示，2022年度全国碳市场交易额同比下降51%，CCER机制暂停是重大原因之一。这样，不利于完善碳交易机制；不利于扩大参与碳市场的交易主体范围；不利于促进实现温室气体减排目标。

可见，不论是制度建设、规则制定还是配套设施、信息公开等方面，我国都在为重启CCER做充分的准备。

重启需解决哪些问题

中信证券发布的研报认为，CCER重启仍面临一定难点，主要包括其一致性及规范性。一是开展配套制度规范的制修订工作，完善相应基础设施，确保重启后能规范运行；二是增加透明度，完善统一标准，避免不同地区各自为政；三是加强顶层设计，避免CCER与其他减排工具协同机制重叠与冲突，出现重复优惠等问题。

此外，如果CCER重启，企业将可以通过交易CCER实现额外收益，有望利好新能源产业。在目前审定的2871个项目中，包括风力发电、太阳能发电、垃圾焚烧发电和垃圾填埋发电的企业占比高达69%，CCER的重启将使得这类可再生能源发电企业可以通过将“二氧化碳减排量”变现来增厚自身收益。

中南财经政法大学法学院讲师谢忠洲认为，CCER重启在于推动并促进碳排放权配额交易之外新的市场形成，这样的尝试可以将森林、草原、海洋等碳汇资产转化为更具流动性的产品，实现气候变化治理与生态资产价值转化的有效对接，进而激发企业等多元主体积极、主动参与减排并获取市场收益，是利用市场机制激活、提升碳资产质量、增强碳市场流动性的重要尝试，也将为后续碳金融衍生品的开发提供重要支持。

他认为，在当前缺少气候变化专门法律的情况下，CCER重启应当采用比较稳妥、审慎的方式展开，可以采用暂行条例、试行办法的方式以推动立法工作的开展。

“首先是交易平台建设和交易机制改革。”谢忠洲告诉《法治周末》记者，CCER重启后需要进一步提升交易的效率，建立智能、便捷、高效的交易系统和结算系统，为交易结算工作奠定基础；同时，还需要采用连续竞价的模式替代现有协议转让的模式，以提升交易效率。

其次，要注重《温室气体自愿减排交易暂行办法》及相关配套技术规范的系统性建设。“目前我国碳市场的交易活跃度和金融化程度较低。”谢忠洲说，亟待相关的制度规则、核算标准等逐渐完善，在自愿减排交易领域减排项目方法学的建设是颇为关键的内容，例如，林业碳汇与海洋碳汇的核算就存在差别。

第三，确定多元化金融碳市场的主体门槛。谢忠洲认为，重启后的CCER需要尝试引入包括非控排企业、金融机构进入全国碳市场交易，以增强流动性，但同时，仍需要考虑设计具体准入条件，保证市场的秩序。

“最后，要明确法律责任。”谢忠洲表示，法律责任的设计是保证交易秩序的重要制度安排，为防止CCER运行过程中多元主体在核证、交易、结算等过程中都受到明确的法律约束，在相关法律法规中有必要设置行政处罚，增强对市场的有效监管。